本文為博爾森咨詢研究院“區縣國資國企”專題的最后一篇，重點從國資監管和國有企業改革兩個層面介紹當前區縣國資國企的改革現狀，并總結當前區縣國資國企改革關注重點。文末可獲取本專題已發表的其余研究成果，感謝您的關注。

2015年《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（簡稱22號文）出臺，開啟了新一輪國資國企改革的序幕。

隨著“1+N”改革文件體系的出臺，國企改革的“四梁八柱”頂層設計構建完畢，國資國企改革向縱深推進，國資國企改革重點逐步聚焦以下領域：

在當前我國國資國企改革提速的總體態勢下，區縣國資國企根據自身發展特點陸續開展自身改革，但由于我國“國家所有、分別代表”的國有資產管理體系，各地方各層級的國資國企改革與當地政府自身改革有著密切關系。

區縣行政單位處于我國三級行政單區劃的最基層，受轄區發展水平影響，其國資國企改革步伐相對滯后于中央和省市層級，各類型區縣國資國企改革水平也存在差異。

本文重點從國資監管和國有企業改革兩個層面介紹當前區縣國資國企的改革現狀，并總結當前區縣國資國企改革關注重點。

開發區國資國企改革現狀

得益于開發區較高的經濟發展水平，開發區國有經濟成為了四種類型區縣國有經濟中發展較為良好的一個，其國資國企改革進展相對較快。

國資監管改革現狀

當前我國開發區的管理模式大致可以分為政府主導型、政府參與型以及政府服務型這三種模式，在不同管理模式下，開發區國有資產的監管主體和監管方式存在差別。

政府主導型模式中，地方政府授權區管理委員會負責開發區的公共事務和經濟事務管理，區管委會以區財政局或者下設專門的國資監管機構作為國資監管主體，對開發區國有企業進行監管。

政府參與型監管模式中，地方政府設立區管委會負債管理開發區公共事務，開發區管委會設立“開發總公司”負責監管區屬國有企業，“開發總公司”的歸口管理部門一般為管委會的財政部門。

政府監管模式中，政府不再設立區管委會，直接設立開發總公司負責開發區經濟事務和大部分公共事務管理，同時負責監管區屬國有企業，這類模式中開發總公司承擔了開發區管委會的職能。   

對照中央及各省市國資機構的設置模式，開發區國資機構設置的規范性和專業性仍有待提升。

對于國務院和各省市地方政府，國資委是國務院或地方政府的直屬特設機構，代表政府對國有企業履行出資人職責，機構性質上不屬于政府部門的組成部分。

而開發區國資監管機構或作為政府部門組成部分（如財政局）、或作為開發區下屬企業（如開發總公司），這樣的設置方式雖然在現階段能夠較好契合開發區國有企業管理的需求，但從長遠來看會存在一定弊端：

● 一是非特設的國資監管機構會降低國資監管的專業性。如以財政部門作為國資監管部門可能導致國有企業發展形成對政府財政的依賴；

● 二是存在政企不分的問題。開發總公司名義上是企業，實質上是以政府行政方式進行管理；

● 三是不利于形成統一監管。國資監管大格局構建需要形成上下銜接、相互協調的溝通合作機制，開發區國有企業監管模式不統一，監管主體不一致，會增加上下銜接工作機制建設的成本。

雖然開發區國資監管模式存在規范性和專業性不足的問題，但總體監管程度相對完善：

● 一是大部分開發區已經實施了分類監管，按照國有企業主營業務性質對國有企業進行功能分類，明確主業主責。

如蘇州工業園在2019年對區屬19家企業的主業進行調整與明確，并對企業分成了競爭類、功能類和公益類三大類。

● 二是不同程度開展授權經營的改革，部分開發區國資已經開始清單管理，明確出資人和國有企業職責邊界。

如廣州開發區在完善區屬國企的戰略重組后，出臺廣州開發區國有資產監督管理局權責清單，明確國資監管機構19項監管職權，以清單形式規范國資委職權。

此外，也有部分開發區對經營性資產和公益性資產不同程度進行授權，以提升企業經營效率。

● 三是混改意愿和力度較強。

開發區經濟和產業發展迅速，為開發區國有企業產業投資提供較大空間，而且激烈的市場競爭也能刺激開發區國有企業混改的意愿。

如天津經濟技術開發區在2017年開啟混改工作“三年行動計劃”，遴選南港開發公司、泰達租賃、易泰達科技公司、弘泰物業公司等4家條件相對成熟的區屬國有企業實施首批混改。

國有企業改革現狀

國有企業改革方面，在開發區相對激烈的市場競爭刺激下，開發區國有企業改革動力相對充足，國有企業改革進程較為迅速。

建立現代企業制度方面，大部分開發區國有企業，除了由于歷史原因而導致的產權問題，基本轉制為有限責任公司或股份制企業，而且不少開發區開始推動經營性事業單位轉制為國有企業。

如天津經濟技術開發區在2019年開啟事業單位改革，行政事業單位減少了17個，但把資源向經濟發展主責主業部門傾斜，專業招商部門從原來的6個增加到12個，同時加快經營性事業單位轉制。

完善法人治理結構方面，多數開發區國有企業已經逐步建立起相對規范的治理結構，而且實施了外部董事制度，部分開發區國有企業已經開始探索職業經理人制度。

如某開發區金融集團下屬企業自2018年開始實施職業經理人制度，集團經理層基本實現了市場化招聘，但在做實董事會職能方面，開發區國有企業仍有待提升。

企業考核方面，由于開發區經濟定位，其市屬國企大部分布局在高新技術產業、戰略新興產業、現代服務等領域，其考核偏重企業經營績效和技術研發等領域，雖然考核指標設置已經區分了不同類型企業的貢獻，但分類考核的制度模式尚未形成。

如撫順高新區對轄區內的企業考核方式設置偏重于科研方面的指標，考核指標類型較為單一，與區內存在多種類型國有企業的情況不匹配。

隨著開發區城市發展和產城融合，除了競爭類國有企業快速發展，功能類和公益類企業的地位將上升，如何對各種類型國有企業進行合理的考核，是開發區未來國企改革的一個重要方向。

市轄區國資國企改革現狀

市轄區作為城市組成部分，其城市和經濟發展水平相對較高，但由于市轄區國有經濟發展相對較短，在城市運營管理中主要發揮城市國資的補充作用，當前其國資國企改革進程相對開發區較為滯后。

市轄區國資監管現狀

從市轄區國資監管主體的定位來看，市轄區國資監管體系存在三種類型：

● 第一類是區政府特設專門的國資監管機構，如國資局或國資監管辦公室等，代表區政府履行出資人職責，對下屬國有企業進行監管，目前采用這種模式的地區有上海黃浦區和佛山高明區等；

● 第二類是區政府直接授權區財政局，代表本級政府履行國有資產出資人職責，對國有企業進行監督管理，采用這種模式的地區有貴港市港北區和溫州市洞頭區等；

● 第三類是在區財政部門加掛國資監管機構牌子，或在財政部門內部下設國資管理辦公室等方式，履行出資人的職責，對國有企業進行監督管理，采用這種模式的有深圳是福田區和長沙市岳麓區。

如前所述，對照中央與各省市國資監管機構的設置模式，市轄區第一種類型的國資機構設置模式是較為正規的，符合政府特設機構的定位，而其他兩種模式將國資監管機構定位為政府組成部門，其規范性和專業性有待提升。

市轄區三種國資機構設置模式存在與市轄區國資國企發展相對滯后有一定關系，其存在的問題與開發區國資監管模式存在的問題類似，這里不重復。

由于市轄區國資發展時間較短，除部分發達地區，市轄區國資監管模式總體相對不成熟。主要表現在：

● 一是國有出資人和國有企業邊界模糊，企業經營受政府干預過多，政企部分的問題仍然存在，授權經營機制有待完善；

● 二是分類監管仍有待深化，大部分市轄區已經實施了對國有企業的分類，但是配套的功能定位、管理、考核、激勵等制度仍未建立，而且部分市轄區規模可觀的經營性國有資產仍未納入國資統一監管；

● 三是較多市轄區正積極開展混合所有制改革和員工持股的探索，如上海浦東區下屬企業浦東科投在2017年完成了MBO，但許多市轄區國資與城市國資分離的時候，接收的資產經常存在產權不清晰等歷史遺留問題，對于市轄區國有企業實施混合所有制改革造成阻礙。

市轄區國企改革現狀

與相對不成熟的國資監管模式對應，市轄區國有企業改革也存在較大的提升空間。

現代企業制度建設方面，許多市轄區的國有資產相當一部分是全民所有制企業和集體所有制企業，產權不清晰、歷史遺留問題多等現象較為突出。

法人治理方面，許多市轄區國有企業法人治理制度不完善，出資人、董事會、黨委會、經營層等法人治理主體的權責邊界不清晰，董事會虛化問題較為普遍，企業經營決策受政府干預較為嚴重，外部董事制度實施情況不理想，企業領導層市場化招聘程度不高，選人用人機制有待完善。

如某地級市市轄區下屬8家一級國有企業的董事和監事基本由區國資辦委派，沒有外部董事，領導層基本沒有開展市場化招聘。

在企業考核方面，市轄區目前尚未形成分類考核的模式，績效考核指標設置偏重于競爭類國有企業考核模式，指標類型過于單一。

如某地級市市轄區國有企業考核指標主要集中在營業規模、營業利潤、資產規模等經營性指標，社會責任指標偏少，并不利于對功能類和公益類等非市場競爭類企業的激勵。